社会引领 | 黄浩明：社会组织走出去：健康公益国际化的实践（下）

黄浩明，海南亚洲公益研究院执行院长，教授，中国国际民间组织合作促进会名誉理事长。

摘 要 ：通过研究过去10年健康公益类中国社会组织走出去参与国际合作的实践发现，健康公益类中国社会组织走出去的专业化程度有所提升，健康公益类社会组织与社会各界的联合行动和合作卓有成效，地方区域社会组织已经成为社会组织走出去的新生力量，健康公益类社会组织走出去开展的公益项目国际影响力也彰显端倪，党和政府以及社会各界重视社会组织走出去，健康公益类社会组织走出去获得了利好的机会。同时对如何推动未来5年中国社会组织全方位走出去提出了政策建议。

关 键 词：健康公益  社会组织走出去  国际化政策建议

三、社会组织参与健康公益国际化的障碍

（一）社会组织参与健康公益国际化的外部挑战

从宏观层面分析，社会组织参与健康公益国际化的“障碍”来自以下五个方面。

第一，地方领导的总体认识障碍，即对健康公益类社会组织走出去的认识不到位。社会组织走出去是新的国际政治局势下的一个新的战略选择，中国政府在国际地位不断提升的同时，也需要中国的社会组织走出去发挥政府和企业不可及的独特作用。当然，中国社会组织参与国际事务的国际环境也发生了巨大的变化。国际环境的变化主要体现在中外民间交流遇到了障碍，包括国家之间的关系对社会组织参与国际交流和合作的影响，加之2020年的新冠疫情和2022年发生的俄乌冲突带来的新的不确定性等因素。简单讲国际环境变得复杂、多变和不可预测。

第二，国内外法律环境的障碍，即对健康公益类社会组织走出去还缺乏法律方面的支撑和法律依据。中国社会组织参与国际事务的国际法律环境发生变化，由于美国、欧盟及日本等联合紧密，原来国际社会奉行的国际法律规则遇到了巨大的挑战。国内的法律环境同样面临挑战，对健康公益类社会组织走出去缺乏法律根据。

第三，国内外援助政策的障碍，政府缺乏有效统一协同的政策。由于国际环境、法律环境和经济环境三个维度的变化，社会组织参与国际事务的政策环境发生了重大变化，社会组织与美国、欧盟、澳大利亚、日本等民间组织的合作需要调整政策，由于上述国家等对华整体政策发生变化，非政府组织之间的合作、民间交往和合作也会发生变化，因此国内的协同政策也有待改善，目前社会组织涉外政策涉及党和政府的各个部门，包括中共中央对外联络部、民政部、外交部、商务部、国家卫生健康委、国家发展和改革委、国家国际发展合作署、财政部等，缺乏统一的行动计划，各部门的政策缺乏协商和协同。

第四，国内外的资金障碍，即国家国际发展合作署对社会组织参与援外工作还没有形成系列的资金支持的政策指南。因此，必须转变观念，中国社会组织走出去需要的资金支持，需要从国际社会逐步转向国内筹资。对此，涉外社会组织的领导人必须提前准备，提出行之有效的国内筹资的方案。

第五，民心和民意的舆论障碍，即社会层面缺乏舆论支持和公民国际化的认识。涉外社会组织参与国际事务的人文环境本身就难以驾驭，因为各个国家的宗教信仰和文化差异等，加之新冠疫情带来的民族之间的人文方面的认知更为错综复杂，意识形态方面的影响，中外人文环境遇到新的挑战。

上述五个方面的障碍，构成了中国社会组织参与健康公益国际化的巨大挑战。

（二）社会组织参与健康公益国际化的内部不足

微观层面分析，中国健康公益类社会组织“走出去”存在着六个方面的“缺乏”。

第一，缺乏走出去的意愿。健康公益类社会组织参与国际事务的意愿还是比较低，对如何走出去、弘扬什么内容的价值观还缺乏清晰的认识，这与中国社会组织总体发展状况有着重要的密切的关联。到目前为止中国大陆的涉外社会组织总数应该在1500～1700个之间包括科技类社会团体899个，行业协会商会403个，国际性社会团体37个，外国商会19个，涉外基金会9个，涉外民非15个等，尚未统计的约150～300个之间，^【20】涉及健康公益类的社会组织参与国际事务的，按照5%的比例推算约100家。

第二，缺乏机构国际化战略。健康公益类社会组织缺乏国际化的战略，其主要原因有四个方面：首先，与其组织成立时的愿景和使命有着重要的关系，例如，其组织的重点工作就是解决国内面临的社会问题；其次，与此类社会组织的理事会成员的国际视野有着密切的关系，尤其是理事会主要领导参与国际事务的经历、与国际民间组织的合作经验和在国际组织的工作历程等；再次，健康公益项目的专业性也对机构国际化提出了更高的技术要求，例如：2020年全球暴发的新冠疫情给社会组织参与国际事务带来了前所未有的挑战；最后，到海外从事公益慈善项目的困难远远高于国内的项目，如果理事会治理层面缺乏战略布局，那么社会组织的执行团队也难以顺利开展工作。

第三，缺乏海外工作机构。健康公益类的社会组织在海外开展公益慈善项目，如果没有独立的海外工作机构或者海外项目办公室，其社会影响力和可持续性的目标是难以实现的。当然，一个社会组织在海外设立海外工作机构不是一件容易的事情，主要原因有三方面：首先，国家政策的许可，目前政府对社会组织在海外设立工作机构，没有明确的法律和政策文件支持；其次，设立独立的工作机构，与当地国家的法律和政策有着重要的关系；最后，设立独立的工作机构还涉及社会组织本身的经济能力、资金状态、人员专业化、工作人员的安全、工作人员家属的就业、孩子教育、税务等具体问题。

第四，缺乏具有良好信誉的合作伙伴。健康公益类社会组织在海外能否实现其战略目标，项目能否落地，这与社会组织能否拥有一个或者数个具有良好信誉的合作伙伴有着重要的关系。从目前看，健康公益类社会组织在全球缺乏一批具有长期合作意愿的战略伙伴，包括联合国系统的各个国际组织、具有国际网络渠道的国际民间组织、具有信誉良好的当地国的民间社会组织。合作伙伴战略一方面需要长时间的实践，在实践中，寻找到一批对我国友好，合作可靠的合作伙伴；另一方面，需要借力使力，与受益国家的政府机构、医疗机构、医学院校和民间组织建立项目合作关系。

第五，缺乏专业人才国际化的实战经验。客观来讲，影响和制约健康公益类社会组织的海外行动的，关键是专业人才问题。这里涉及的专业能力主要指以下四个方面：首先，专业人才的综合能力。这里包括专业人才的国际视野、国际经历、政治素养和文化底蕴方面的能力。其次，专业人才的专业能力。包括医疗技能方面的能力、健康卫生方面的专业能力、心理学方面专业能力等。再次，专业人才的协调和风险管控能力。健康公益项目在海外实施，人员的协调能力尤为重要，当然风险管控能力也是海外工作者必不可少的基本能力。最后，学习能力。包括不同语言的学习、不同文化的融合、不同法律知识的学习等。

第六，缺乏稳定的资金和资源供给。健康公益类社会组织缺乏稳定的资金和资源供给，是社会组织走出去遇到的普遍问题。社会组织缺乏稳定的资金和资源供给，其主要原因包括社会组织缺乏社会资源动员能力、社会资金筹措能力，另外，政府资金购买服务的能力、政府政策的倡导能力和国际资源的筹措能力也是重要因素。例如：部分地方注册的基金会，就健康公益项目众筹或者网络筹资，地方政府限制其开展公开募捐工作，一方面需要基金会倡导地方政府改变政策，另一方面地方政府需要提升对基金会的信任程度。

四、社会组织参与健康公益国际化的机会

（一）社会组织参与健康公益国际化的外部机遇

健康公益类的中国社会组织走出去得到了党和政府以及社会各界的重视和支持，社会组织参与健康公益国际化的外部机遇主要体现在以下六个方面。

第一，党中央和国务院高度重视引导社会组织有序开展对外交流。2016年8月21日，中办、国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织 健康有序发展的意见》，明确提出“引导社会组织有序开展对外交流，参加非政府间国际组织，参与国际标准和规则制定，发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用，在民间对外交往中的重 要平台作用。完善相应登记管理制度，积极参与新建国际性社会组织，支持成立国际性社会组织，服务构建开放型经济新体制”。^【21】

第二，从法律层面对社会组织的国际合作进行规范。2016年，《中华人民共和国慈善法》正式颁布^【22】，标志着中国的慈善事业正式进入法制化轨道。近期，全国人大常委会审议通过的《慈善法》修正草案，进一步明确了国家对于慈善国际交流的支持与鼓励。此外，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》^【23】（2017年11月4日修订版）的颁布实施，为社会组织与境外非政府组织的合作提供了明确的法律依据、程序和规范要求。

第三，政府主管部门高度重视涉外社会组织走出去。民政部颁布的“十四五规划”中提出“稳妥实施社会组织‘走出去’”。2021年9月30日，民政部公布《“十四五”社会组织发展规划》,^【24】明确提出了“稳妥实施社会组织‘走出去’，有序开展境外合作，增强我国社会组织参与全球治理能力，提高中华文化影响力和中国‘软实力’”。这是政府业务主管部门明确提出社会组织“走出去”的重要举措，有意愿走出去的社会组织参与国际事务获得了有力的依据。

第四，国际合作管理机构促进民间社会参与对外援助工作。相关业务部门支持社会组织参与国家对外援助工作。2021年8月27日，国家国际发展合作署、外交部、商务部审议通过《对外援助管理办法》②^【25】（以下简称《办法》）。该办法已于2021年10月1日正式施行。这一办法将揭开中国社会组织参与对外援助历史新的一页，具有重要的历史意义，社会组织首次具有了参与中国对外援助体系的制度空间。根据《办法》有关条款，中国对外援助体系鼓励并支持国内外的社会组织参与其中。《办法》第十九条提出，对外援助项目类型中包括南南合作援助基金，支持国际组织、社会组织、智库等实施的项目。该条规定明确了国内具有合法身份的社会组织（社会团体、社会服务机构、基金会）以及智库机构等社会力量都可以参与中国政府的对外援助工作。这为社会组织走出去获得国家资金支持提供了依据。

第五，全国政协委员积极支持涉外社会组织走出去。2017年两会期间，全国政协委员蔡国斌建议，^【26】在国务院“一带一路”领导小组办公室下，设立社会组织专门工作机构，牵头组织、协调和动员社会组织力量参与“一带一路”建设。要有计划、有选择地吸纳一批精通社会组织管理业务的优秀党员干部进入该工作机构，党委、政府对其要足够信任和重视，通过交任务、压担子，将社会组织纳入“一带一路”建设中。同时，通过成立“一带一路”非政府贸易合作组织等，与沿线各国民间组织、半官方机构、国家智库、国际组织开展合作，定期举办“一带一路”国际大会，为各国民间组织、国际组织及相关学术团体提供一个共商经贸、生态、人文可持续发展的高端对话平台，建立起国际经贸合作交流的常态化沟通机制。

第六，全国人大代表为涉外社会组织走出去提出议案。全国人大代表提出，发挥好社会组织作用，参与“一带一路”建设。2021年，全国人大代表吕建中在两会期间提出建议：^【27】首先，加强政策引导，统筹各方资源，构建我国社会组织参与“一带一路”建设的合作机制。由推进“一带一路”建设工作领导小组办公室协调社会组织更好推动“一带一路”民心相通，形成政府主导、企业参与、社会组织促进的立体格局，全方位加强同各国各界人士的交流交往。其次，支持我国社会组织积极参与改革完善全球经济治理体系。最后，加强专业人才队伍建设。

（二）社会组织参与健康公益国际化的能力建设

能力建设体系是支持社会组织走出去的重要平台或者枢纽性平台，中国民间组织国际交流促进会（以下简称中促会），中国国际民间组织合作促进会（以下简称民促会），中国红十字总会，深圳国际交流基金会等开展了一系列支持中国社会组织走出去的能力建设工作。

第一，中促会统领和协调能力建设。中促会成立于2005年10月，是具有独立法人资格的全国性非营利社会团体，自2008年获得联合国经社理事会全面咨商地位以来，中促会协调国内大批民间组织参加了联合国气候变化大会、人权理事会、新闻部非政府组织年会、可持续发展大会等联合国系统重要活动，向国际社会传递中国民间组织声音，与联合国系统各机构以及国际非政府组织建立广泛联系。2016年7月5～6日，中促会在山东青岛举办二十国集团民间社会(C20）会议，习近平主席致贺信，来自54个国家和地区的210多名民间社会代表与会，作为G20杭州峰会的重要配套活动。《C20公报》中民间社会的部分意见建议被《二十国集团领导人杭州峰会公报》吸纳。中促会积极响应习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上的倡议，牵头推动成立了“丝绸之路沿线民间组织合作网络”，已有72个国家的352家组织加入。①2019年10月23～25日，中促会在山东济南成功举办地方社会组织“走出去”能力建设培训班。中促会顾问、中联部王亚军副部长阐释了“百年未有之大变局”的深刻内涵，分析了民间外交对推动国家关系发展的重要作用，并对社会组织如何更好地推进民间对外交往和民心相通提出了希望和要求。^【28】

第二，民促会倡导和培育国际化专业人才。2015至2016年民促会在国家民间组织管理局的大力支持下，承担了中央财政支持社会组织参与国际事务培训示范项目，中国民促会分别在重庆、西安、广州（举办2期）、杭州和北京举办了6期有571家社会组织763名代表参加的“社会组织参与国际事务”专业示范培训，这也是迄今为止全国范围内首次大规模、系统地有关社会组织参与国际事务的培训。参加培训的学员中，社会组织中高层负责人526人，占比68.9%，社会组织专职人员164人，占比21.5%，政府管理机关、企业和媒体代表73人，占比9.6%，六次培训学员满意度达到了90%以上。^【29】同时民促会在全国各地选拔了25名来自基层的社会组织走出去，到日本、韩国、新加坡和我国香港进行考察和研讨，将学习得到的经验应用到实践中去。^【30】

第三，红十字国际学院是国际人道的新力量。国际上首个真正意义上的红十字国际学院于2019年9月在江苏苏州挂牌成立，由中国红十字会和苏州大学联合创办，这也标志着中国人道主义救援从经验积累向知识体系建构的转变。学院设立红十字运动、国际人道法、“一带一路”国际交流合作、南丁格尔救护、人道资源动员与文化传播、应急管理与备灾救灾等六个研究中心。^【31】红十字国际学院的成立，不仅为中国红十字事业发展注入了新的动力，还将为全球人道事业发展提供平台、智慧和方案。

第四，深圳已经成为能力建设的新平台。在深圳市政府外事办公室的支持下， 一个连接国际与国内社会组织参与联合国可持续发展目标的平台在深圳建成。深圳市国际交流合作基金会积极服务国家总体外交和深圳国际化建设，于2018年开启“深系澜湄”项目集群，通过“太阳村”“光明行”等 项目促进与东南亚地区的民心相通；并于2019年底启动“中国（深圳）社会组织‘走出去’能力建设与交流合作平台”确立，旨在通过政策建议、能力建设和资源链接三大板块助力中国社会组织推动可持续发展目标，截至2021年底，已举办12期线上线下能力建设活动，全国400余家社会组织等机构参与。^【32】

第五，能力建设共同体初出端倪。2017～2018年民促会组织了北京七悦社会公益服务中心专家组编写了“中国社会组织参与国际项目合作自律行为守则”，^【33】也是中国社会组织参与国际事务的第一份准则，为中国社会组织走出去提供了一个重要的技术支持。2019年10月，为推动中国社会力量更有效地参与国际紧急援助等人道主义危机解决，提升自身能力，开展领域内的国际交流和合作，更好地“走出去”，推动共建“一带一路”高质量发展，构建人类命运共同体服务体系，六家参与国际人道主义救援的公益组织－中国国际民间组织合作促进会、爱德基金会、深圳壹基金公益基金会、北师大风险治理创新研究中心、北京平澜公益基金会等联合倡议，筹建“中国国际人道主义援助社会力量行动网络”。^【34】

另外，民政部主管的明德公益研究中心在2018年举办的3期社会组织社会组织走出去:健康公益国际化的实践国际化培训班, ^【35】江苏省外办在2021年6月17~18日举办的社会组织走出去培训班^【36】和甘肃省民间组织国际交流促进会在2022年5月11日举办的社会组织走出去座谈会^【37】等，这些研究型、枢纽型和行业协会型的社会组织也为社会组织走出去提供了重要支持。

五、社会组织参与健康公益国际化的对策

（一）促进社会组织参与健康国际化的政策建议

2017年11月21日，首届丝绸之路沿线民间组织合作网络论坛在北京召开，国家主席习近平致信祝贺，习近平主席在贺信中指出：“民间组织是推动经济社会发展、参与国际合作和全球治理的重要力量。”^【38】尤其是在国家“一带一路”的建设中需要实现的“五通”目标，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，民间组织大有可为。为实现民心相通，健康公益类社会组织应优先走出国门；在参与国际人道主义救援、开展扶贫济困和社区公益事业中嵌入健康公益的概念，也可发挥中国中医药为主的传统文化在全球传播中的作用。在此提出健康公益类中国社会组织走出去的未来5年政策建议。

第一，提高各级党委和政府对健康公益类社会组织走出去的重要地位的总体认识。各级党委需要从国家战略发展要求的高度，认识到社会组织是国家治理现代化的重要组成部分，尤其是在配合中国政府应对全球变化多端的国际格局中有着重要的补充作用，要发挥其独特的优势。

第二，立法先行，补齐政策和制度的短板。在推进中国社会组织走出去和国际化的进程中，法律的导向特别重要，至今为止，还没有一部法律涉及中国社会组织走出去和国际化的条文，建议在制定对外援助法规中明确提出支持中国社会组织参与国家对外援助工作，做到有法可依。

第三，建立部际协调机构，做好健康公益类社会组织走出去的协同和配合工作。由于健康公益类社会组织走出去涉及中共中央对外联络部、国家卫生健康委员会、民政部、国家国际发展合作署、外交部、商务部、发展和改革委员会及财政部等党中央和国务院的重要部门，需要明确一个类似中联部或中促会的机构担当起部际协调工作，统筹安排，以确保健康公益类中国社会组织走出去有序和有效发展。

第四，加强国家层面的健康公益类社会组织走出去的顶层设计。包括：政策研究、理论研究和国别研究，提供全方位的智力支撑；社会组织走出去的国家顶层设计是支持社会组织有效治理的重要内容，而社会组织的顶层设计需要从组织建设、战略设计、资金筹集、专业人员管理和安全要素等方面全面综合考虑；鼓励学界的社会组织研究和国别研究等，对中国社会组织走出去起指导和引领作用。

第五，政府购买社会组织对外援助服务，全方位给予资金支持。中国社会组织走出去，资金不足是一个普遍现象，就目前来讲，重要的是中央政府完善现有的政府购买机制，建立健康公益类中国社会组织走出去专项资金，重点支持有条件的健康公益类社会组织优先走出去，通过不断实践，提升中国社会组织走出去的实施和执行能力。

第六，加强中国社会组织走出去机构能力建设。除了民政部的中央财政专项支持以外，建议国家国际发展合作署在对外援助资金中，例如在南南合作基金中建立一个健康公益类中国社会组织走出去的能力建设制度体系，以推动中国社会组织走出去专业人员培训、青年志愿者训练、社会组织走出去经验共享机制和开放公募资格等。

（二）推动社会组织参与健康国际化的能力建设建议

如何实现我国社会组织走出去，需要从社会组织的战略层面提出切实可行的发展方案，具体建议考虑以下五种路径和合作模式。^【39】

第一，拓展“属地伙伴”型机制制度化。即社会组织在国际化过程中，与属地国的社会组织建立长期合作伙伴关系，利用他们的专业人力资源，共同执行双方合作的公益项目，为我国社会组织实施国际化战略提供必要的支持，尤其培养一批属地国对我国友好的专业管理人才参与社会组织的管理事务，包括公益项目的立项、项目执行和监测评估等。

第二，建立“民办官助”型机制国际化。即社会组织当先运作，政府给予资金支持。政府继续在援外资金中，拨出一定比例的民间专项资金，通过有条件的社会组织执行政府的援外资金国际化机制，开展民生支持、社区发展、环境保护、气候变化、教育等方面的项目。

第三，构建“社办联企”型机制网络化。即社会组织当先运营，联合率先走出去的企业，发挥区域社会组织与国际社会、所在国社会组织、社区联络的优势，形成与企业联合的双赢格局机制，尤其是利用企业的海外网络和产品生产基地，公益优先行动，推动社会价值引领社会文明。

第四，形成“借船出海”型机制现代化。即社会组织与现有国际民间组织合作，尤其是目前在华开展活动和项目合作的600余家境外非政府组织，以目前的合作模式为基础达到合作机制的现代化，借用国际民间组织和联合国体系的渠道、经验、技术、网络和人脉，为我所用，开展现代化意义的全面合作。

第五，打造“社媒合作”型机制结构化，即社会组织在国际化路径选择过程中，通过媒体介入和支持，促进社会组织形成更开放的国际化视野，利用自媒体优势，与青年人合作，了解年轻人的意愿，发挥年轻人的创新作用，促进社会组织“走出去”战略的实现。

第六，组建健康公益国际化行业协会，统筹健康公益类社会组织走出去的分工和合作，招募健康公益相关的社会组织、高等院校、医疗机构等，促进健康公益类的社会组织走向国际，发挥作用，包括制定行业的发展规划、战略目标、行业发展标准、培训专业人才、筹集各方健康公益资金、动员社会各方的社会资源，同时协调政府对外援助部门与健康公益类社会组织之间的关系，承上启下，为社会组织走出去提供专业服务。

总之，健康公益类中国社会组织走出去才刚刚开始。过去十年，在党中央和国务院的统一领导下，各个健康公益类社会组织积极实践和响应国家战略，对推动中国社会组织走出去起到了重要作用。展望未来的五至十年，在国家“一带一路”建设和发展进程中，中国健康公益类社会组织走出去空间和潜力巨大，我们坚信在党中央以及地方各级党委和政府的领导、重视及引领下，在社会各界支持、行业协会协作、社会组织自身努力下，健康公益类社会组织走出去将拥有一个美好的明天，为建立一个新型的人类命运共同体贡献中国的力量。

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